• חלופות המענה, אותן ברצוננו לבחון, מאפשרות להפחית את הנזקים הצפויים משיטפונות, ואף מספקות תועלות נוספות. מטרתנו לאמוד את התועלות בכל חלופה באופן שנתי, ולהשוותן לעלויות השנתיות. 

 

1. ניסוח תמהיל האסטרטגיות המתאים כולל חלופות ההגנה- השלב הראשון הוא ניסוח 2-3 חלופות הגנה אגניות. כל חלופת הגנה אגנית היא סט של פרויקטים, המבוצע לאורך האגן.

ככלל, פתרונות ההגנה אשר יוצעו במסגרת התכנית יכוונו למתן הגנה בהסתברות של 1:100 לשטחים עירוניים ומבונים בפועל, או כאלו המתוכננות להיבנות בעתיד. בהמשך הבדיקה, במידת הצורך, מוצע לבחון את המשמעויות הכלכליות של סטייה מוגבלת מהנחיות אלה (כלומר, בחינת תכנון המאפשר רמת הגנה נמוכה יותר).

כפי שמפורט בתחילת פרק 2, ישנן מגוון אסטרטגיות לניהול סיכוני שיטפונות: מניעה, התאמה והגנה. הדבר הרצוי הוא לשלב ביניהן, למציאת תמהיל יעיל ואופטימלי. לשם כך, יש לבחון אותן בסדר המופיע לעיל, כלומר קודם כל, מניעה, אח"כ התאמה ולבסוף הגנה. אסטרטגיות מניעה והתאמה, ניתן לבצע באמצעות טיוב תכנון, ואין להן בהכרח עלויות ישירות. לכן, הבחינה הכלכלית מתמקדת רק באסטרטגיות הגנה אפשרויות, אשר להן ניתן לייחס עלות ישירה. שלב גיבוש תמהיל האסטרטגיות וחלופות ההגנה הוא שלב ראשון מרכזי ומחייב קיום דיון מקצועי בצוות העבודה ובועדת ההיגוי של התוכנית, הכוללת את נציגי משהח"ק.  

 

בשלב ניסוח חלופות ההגנה, על מנת לפשט את תהליך הניתוח, יש לבחון ולהציע חלופות הגנה בהתבסס על חישוב הנזקים שבוצע בשלב קביעת הנזק לכל הסתברות.

כלומר, כל חלופת תוכנית ניהול סיכונים תתוכנן כך שהנזק ממנה יהיה או "0" או תואם את הנזק שחושב בהסתברויות שכיחות יותר בחלופת האפס (כלומר, חלופת ההגנה הופכת את אותו נזק לנדיר יותר). נושא זה יושג או דרך הקטנה של ספיקות השיא או דרך הקטנה של פשט ההצפה או הבינוי בו.

 

להלן איור להמחשה:

 

רצוי גם להשתמש בניתוח הכלכלי של חלופת האפס (מפורט בשלב 10 של סקר הסיכונים), על מנת להציע חלופות הגנה אגניות הכוללות פרויקטים יעילים כלכלית ככל האפשר (למשל, שימת תשומת לב מיוחדת להגנה על שימושי קרקע שנמצאו בניתוח חלופת האפס פגיעים ויקרים במיוחד, שילוב פרויקטים בעלי גמישות תפעולית – למשל, פיצוי לחקלאים באדמות המאפשרות חקלאות רב תפקודית, אשר תמורת פיצוי מכילה הצפות בתדירות מסוימת, וכו').

 

1. לכל הפרויקטים שיוצעו כחלק מחלופת מענה שנבחנת יש להעריך, באומדן ראשוני, מספר משתנים, המפורטים להלן. מובן כי מדובר בהערכות ראשוניות בלבד וברמת הערכה כללית מאוד המתאימה לניתוח אגני. יש לבחן האם נדרשת העמקה פרטנית בחלק מהנחת העבודה, בהתאם לעקרון המהותיות (ראו הגדרה בפרק הרקע).

 

• נתוני עלויות ותועלות לחלופות ההגנה:

• עלויות הפרויקטים בחלופת ההגנה:

1. עלות השקעה לכל פרויקט (בש"ח) – יש להביא בחשבון את עלות התכנון ואת עלויות הקמה, ובכללן עלות ניהול הפרויקט, עלות של הפקעת קרקע ככל שתידרש, עבודות עפר וכו. חשוב להוסיף רכיב של עלויות בלתי צפויות מראש – לפרויקטים בשלב תכנון כללי מוצע להניח אחוז בצ"מ של 30%, ולפרויקטים בשלב תכנון מפורט, ניתן להקטין את אחוז הבצ"מ ל-20%.

יש להביא בחשבון בניתוח העלות-תועלת רק את ההשקעה המיועדת לניהול נגר במסגרת הפרויקטים. רכיבי השקעה נוספים בפרויקט (כגון: פיתוח נופי, התאמת תשתיות תחבורה וכו) יש להציג בנפרד. רכיבים אלה הם חשובים, אך אינן חלק מניתוח העלות תועלת של חלופות המענה, וניתן לבצעם על בסיס מקור מימון נפרד, ובשלביות.

1. שנות קיים לכל פרויקט– יש לחשב ממוצע משוקלל של שנות הקיים לכל רכיבי ההשקעה העיקריים, בהתאם לחלקם בהשקעה.  
2. בהתאם לעלות ההשקעה, שנות הקיים, ועל בסיס שיעור ניכיון מומלץ של 4.5%, יש לחשב את החזר ההשקעה השנתי (בש"ח לשנה). שיעור הניכיון המוצע הוא ממוצע, בהתאם לשיעור מקובל בפרויקטי תשתית, במשק המים, לפרויקטים סביבתיים-חברתיים, ובפרויקטים דומים בחו"ל, וזאת בהתאם לסיכון הענפי. ראו פירוט בפרק הרקע הכלכלי לגבי שיעור הניכיון המומלץ, ופונקציית חישוב החזר הון שנתי.
3. עלות התפעול והתחזוקה השנתית הצפויה לכל פרויקט (כאחוז מההשקעה, כולל הבצ"מ, מתבטא בש"ח לשנה) – בין היתר, יש להביא בחשבון עלויות ניטור, פיצוי לחקלאים במידת הצורך וכו'.

 

• תועלות הפרויקטים בחלופת הגנה:

1. 1. מניעת נזקי שטפונות לרכוש, תשתיות וחקלאות: מטרת חלופות ההגנה האגניות היא להפחית את הסיכון משיטפונות באגן – המטרה אינה לבטל את הסיכון לחלוטין, אלא להביא לרמת הגנה מספקת לשימושי הקרקע באגן. לכן, יישום חלופות המענה יביא לצמצום הנזקים הצפויים ביחס לחלופת האפס, וברצוננו לחשב את היקף הנזקים הנמנעים הללו.

על מנת להציג את הנזקים הצפויים בכל אחת מחלופות ההגנה האגניות בצורה שנתית, באופן בר השוואה לעלויות חלופות המענה, יש  להציב את הנזקים הצפויים בכל הסתברות על עקום הנזק ולחשב את השטח מתחתיו, לפי אותה פונקציה שתוארה בחלופת האפס (הפונקציה המתאימה מוטמעת בנספח הכלכלי-אקסל, לשונית 1). ההפרש בין השטחים בחלופת האפס ובחלופת ההגנה משקף את נזקי השיטפונות הנמנעים בזכות חלופת ההגנה.

 

לדוגמה, לפי פיילוט נחל חדרה:

 

* לצורך הפיילוט בנחל חדרה נבחנו הנזקים רק באזור ממוקד במורד הנחל, ולא בכל פשט ההצפה של הנחל לאורכו. לכן, הנזקים הנמנעים מהווים הערכת חסר, ומשמשים כדוגמא תיאורטית בלבד. כמו כן, נבחנו 3 הסתברויות בלבד ולא 5 הסתברויות.

• השטח שנותר מתחת לעקום עם יישום התכנית הוא 0.3 מלש"ח

63+0*0.02-0.012=0.3

• סך השטח שבין עקום הנזק ללא התכנית והעקום עם התכנית הוא 26.2 פחות 0.3, כלומר 25.9 מלש"ח לשנה, והוא משקף את הנזק השנתי הצפוי הנמנע בחלופת ההגנה.

 

• מניעת חסימת כבישים ראשיים בעת הצפה: באופן דומה, נרצה לחשב את ההפרש בין הנזק מחסימת כבישים בחלופת ההגנה לעומת חלופת האפס (בעורקי תנועה בעלי ספרה אחת או 2 בלבד, כמפורט בשלב 10 של סקר הסיכונים). יש להיעזר ביועץ תחבורה על מנת להעריך את ההשפעה המרחבית על הגודש עם חלופת ההגנה, באותו אופן שתואר בשלב 10 של סקר הסיכונים עבור חלופת האפס. את הנזק לכל הסתברות יש להוסיף לנזקים לרכוש, תשתיות וחקלאות. זאת, על מנת להעריך אותו ברמה שנתית, וכך לקזז אותו מהנזק בחלופת האפס, על מנת להעריך את הנזק הנמנע בזכות אסטרטגיית ההגנה.

1. תועלת אקולוגית וחברתית: : חלק מחלופות ההגנה כוללות פרויקטים מהם ניתן להפיק תועלת אקולוגית וחברתית. בפרט, מדובר בשטחים פתוחים שבשטחם ניתן לנהל נגר, ובמקביל להנגישם לציבור כשטחי טבע, פנאי ונופש. לשטחים פתוחים תועלות מרובות המסווגות תחת הכותרת "שירותי מערכת אקולוגית". שירותים אלה הם תועלות חיצוניות שאינם מתומחרות בשוק באופן ישיר, אולם הן בעלות ערך לסביבה ולחברה.

על מנת להעריך את התועלת השנתית משירותי המערכת האקולוגית המתאפשרים בזכות שימור, טיפוח והנגשה של שטח טבעי או פארקי לציבור, מוצע להתבסס על בקר, נ. (2014) "הערכה כלכלית ראשונית של שירותים אקולוגיים בשטחים טבעיים וחקלאיים בישראל". במחקר זה בוצעה מטא-אנליזה של מאות מחקרים מהעולם, על מנת לאמוד באופן ראשוני שירותי מערכת אקולוגית שונים בשטחים פתוחים מסוגים שונים בישראל. 

בנספח כלכלי-אקסל, לשונית 3"נתוני בסיס לשמ"א" (שירותי מערכת אקולוגית) ניתן למצוא טבלאות המסווגות שירותי מערכת אקולוגית בסוגי שטחים פתוחים שונים ואת אומדן ערכם הממוצע לדונם לשנת 2014 (בהתבסס על בקר, 2014). כמו כן, מופיע שם ניתוח של השירותים הללו ביחס לסוגי השטחים הפתוחים האופייניים לישראל. טבלאות אלה הינן אומדן ארצי גס, המתבסס כאמור על נתונים ממחקרים בחו"ל (המכונה העברת תועלות). לכן, במידה וקיימות הערכות עדכניות ומדויקות יותר לאזור, מומלץ להשתמש בהן, בתיאום עם האגף לשימור קרקע וניקוז.

נספח כלכלי-אקסל, לשונית 2 "שירותי מערכת אקולוגית" מאפשר לייחס את הערך המתאים לשטחים הפתוחים בפרויקט, באמצעות בחירת סוג השטח הפתוח הרלוונטי, והערכת סוגי שירותי המערכת האקולוגית הצפויים להשתמר ולהיות מונגשים לציבור בעקבות הפרויקט (פירוט בנספח).

(כאמור, עלות הפיתוח הנופי, וההנגשה לציבור, ככל שיידרש, אינו חלק מניתוח העלות-תועלת, ויוצג בנפרד, כמפורט לעיל. הפרויקט למעשה מניח את התשתית, ועל בסיסו מתאפשר המשך פיתוח פארקי/ פיתוח נופי/ הנגשת השטח הפתוח.)

1. 1. אגירה/ חלחול מים: כמות מי הנגר השנתית הצפויה שהפרויקט מאפשר לחלחל/לאגום לשימוש משני, כחלק ממשק המים הארצי (קוב לשנה). על מנת להעריך את התועלת השנתית מהשימוש הפוטנציאלי במים, מוצע לייחס להם ערך של 2 ₪ לקוב, וזאת בהתאם לשיפוי המוצע כיום ע"י רשות המים עבור חלחול לאקויפר (ראו פירוט בפרק הרקע הכלכלי).

• לדוגמה, להלן טבלה מסכמת של העלויות והתועלות הצפויות לפי פיילוט נחל חדרה:

(כאמור, לצורך הפיילוט בנחל חדרה נבחנו הנזקים רק באזור ממוקד במורד הנחל, ולא בכל פשט ההצפה של הנחל לאורכו. לכן, הנזקים הנמנעים מהווים הערכת חסר, ומשמשים כדוגמה תיאורטית בלבד.)

 

1. יש לחזור על הפעולות שלעיל, לכל חלופת הגנה אגנית.

 

1. המדדים הכלכליים המוצעים לבחינת החלופות האגניות הם:

1. מאזן תועלות נטו (תועלת שנתית פחות עלות שנתית)

לפי הדוגמה, מדובר ב- 14 מלש"ח לשנה: 

50-36=14

1. יחס תועלת/עלות העולה עם גובה ההשקעה- תועלת שנתית חלקי עלות שנתית, בהשוואה למינימום הנדרש בהתאם לגובה ההשקעה, כמפורט בטבלה הבאה.

בטבלה יחס תועלת/עלות – מה שמשקף תוספת זהירות בבחינה הכלכלית.

 

יחס תועלת-עלות מינימלי	גובה ההשקעה (מלש"ח)
1	עד 50
1.1	50-100
1.2	100-200
1.3	200-300
1.4	300-400
1.5	400-500
1.8	מעל 500

היחס המוצע, העולה עם גובה ההשקעות הנדרשות ליישום, משקף תוספת זהירות בבחינה הכלכלית.

 

לפי הדוגמה, מדובר ביחס של 140%:

5036=1.4

כיוון שסך ההשקעות הנדרשות עומד על 285 מלש"ח, היחס הנדרש הינו 1.3, והתוכנית עומדת בקריטריון (כאמור, לא בוצעה לצורך הפיילוט אמידה מלאה של הנזקים הצפויים באגן, ולכן מדובר בהערכת חסר של התועלות).

 

על מנת לעמוד בבחינת העלות-תועלת, יש לעמוד בשני המדדים לעיל במצטבר.

 

1. בדיקות רגישות – על מנת לבחון את השפעתם של פרמטרים מרכזיים שיש לגביהם אי וודאות, יש לבצע בדיקות רגישות, ולבחון האם שינוי בהנחות העבודה משנה את התוצאה (כלומר, הופך חלופה כדאית ללא כדאית, ולהיפך). במידה ונמצאו פרמטרים כאלה, חשוב להעמיק בבדיקה לגביהם, ולצמצם ככל הניתן את אי הוודאות ביחס אליהם. 

 

1. גמישות מוגבלת ברמת ההגנה – במידת הצורך, וככל שלא נמצאה חלופה כדאית כלכלית, כדאי להשתמש בתוצאות הניתוח על מנת לטייב את החלופות בתהליך איטרטיבי. לעורכי התוכנית חופש גם להציע חלופות ברמת הגנה נמוכה יותר מ-1% לשטחים עירוניים ומבונים, ועד לשכיחות מקסימלית של 2% (כלומר, חזרה כל 50 שנה במקום כל 100 שנה). 

במידה וננקטת גישה כזו, חשוב לקיים על כך דיון מקצועי בצוות העבודה ובועדת ההיגוי של התוכנית, הכוללת את נציגי משהח"ק.  

 

1. ניתוח רב קריטריוני  (Multi-Criteria Analysis – MCA)

ישנם מקרים בהם הניתוח הכלכלי נטו אינו הכלי המתאים לבחירה בין חלופות המענה. למשל, במידה והמדדים הכלכליים קרובים מאוד, או כאשר כל החלופות עומדות במדדים הכלכליים, אך כל חלופה "מצטיינת" במדד אחר, או בפרט כאשר עורכי הבדיקה מעריכים כי ישנם שיקולים לא כלכליים משמעותיים, שאינם באים לידי ביטוי. במקרים כאלה, מומלץ להוסיף לניתוח העלות-תועלת גם ניתוח רב קריטריוני מנקודת מבט רחבה יותר. 

 

הניתוח הרב קריטריוני הוא כלי להרחבת נקודת המבט, ושקלול בין ערכים כמיתים ולא כמיתים, ויכול לחשוף שיקולים נוספים להעדפה בין החלופות, ולאפשר בחירה מושכלת יותר.

 

ככל שעורכי הבדיקה מעוניינים לקדם ניתוח רב קריטריוני, חשוב לבצע את התהליך באופן שקוף, ותוך שיתוף ועדת ההיגוי, כולל נציגי משהח"ק. בפרט, חשוב כי בועדת ההיגוי ייוצגו בעלי העניין העיקריים, על מנת להחליט על הקריטריונים והמשקולות המתאימים.

 

הפרוצדורה לניתוח רב-קריטריוני כוללת את השלבים הבאים: 

• קביעת הקריטריונים הרלוונטיים (בהתאמה לחלופות ההגנה ולמאפיינים הייחודיים שלהן)
• מתן משקל באחוזים % לכל קריטריון בהתאם להערכת מקבלי ההחלטות
• מתן ציון (לדוגמה 1-10) לכל קריטריון בכל חלופת הגנה לפי שיטה מוסכמת ושקופה (במידת הצורך, ניתן לתת ציון לכל פרויקט בכל חלופת הגנה (כיוון שחלופת הגנה היא אוסף מגוון של פרויקטים לאורך האגן), ולשקלל ביניהם לפי הנושא (למשל, לפי היקף ההשקעה/ נפח הנגר המנוהל).
• חישוב ציון משוקלל לסך הקריטריונים (המייצג את חישוב התוחלת לחלופה)
• החלטה לפי הציון המשוקלל 

 

לעורכי הבדיקה החופש לבחור בקריטריונים ובמשקולות באופן מנומק, על בסיס התהליך המשותף בוועדת ההיגוי, כל עוד נשמרות משקולות המינימום הבאים:

• גובה ההשקעה: ייוצג במשקל של לפחות 25%  (בקריטריון זה ככל שההשקעה נמוכה יותר הציון גבוה יותר).
• איכות הפיתרון מבחינת צמצום נזקי הצפות: ייוצג במשקל של לפחות 25% (כביטוי לכך שזו קודם כל תכנית ניהול נגר אגנית).
• תרומות סביבתיות: ייוצג במשקל של לפחות 15% (כביטוי לגישה בסיסית הנותנת קדימות לפתרונות שהם  מבוססי טבע).
• באשר לשאר הקריטריונים (המהווים עד 35% מהמשקל), יש לנסחם בהתבסס על אפיון חלופות ההגנה האגניות. לדוגמא, ביחס לנושא הסיכון: אם החלופות נבדלות ביניהן ברמת ההגנה (1% מול 2%) חשוב שיוכנס קריטריון מפורש של רמת הסיכון במצב של טעות בבחירה, כלומר: הסיכון שיש בבחירה של רמת הגנה נמוכה אם בפועל יתברר שרמת הסיכון יותר גבוהה. הכנסת הקריטריון הזה היא ביטוי לשמרנות ולצמצום סיכונים.

 

להלן דוגמה לקריטריונים ומשקולות שגובשו בדיוני הצוות ובהשתתפות נציגי משרד החקלאות ורשות המים, במסגרת שלב בדיקת הייתכנות של ניהול מי הנגר של אגן ניקוז איילון במסגרת תת"ל 33 לתכנון המסילה הרביעית באיילון:

קריטריון על	קריטריון
היבטים הידראוליים והידרולוגיים	נזקי הכשל של החלופה
	ישימות הנדסית של החלופה
	ישימות התפעול והאחזקה
	פוטנציאל ניצול מי הנגר
היבטים תכנוניים סביבתיים	שלביות
	אי פגיעה בשימושים קיימים, לישימות נכסית קרקעית
	אי פגיעה בערכים וברצפים אקולוגיים
	תרומה לפעילות פנאי ונופש + תפקוד נופי ועירוני
	אי פגיעה ביעודים סמוכים וכוונות פיתוח + ישימות תכנונית
	השפעה סביבתית בשל עבודות ההקמה
היבטי עלויות	עלות הקמה
	היבטי עלות-תועלת

 

להלן דוגמה תיאורטית קצרה המצביעה על הגמישות הרבה במתודולוגיה זו, המחייבת שימוש זהיר ומושכל מחד, ומאידך כיצד ניתן להשתמש בה לקבלת החלטות: 

• קיימות שתי חלופות לתכנית ניהול הנגר האגנית A  ו-B. 
• ישנם 5 קריטריונים להערכת החלופות:  שלושת הקריטריונים הנדרשים (גובה ההשקעה, איכות הפתרון מבחינת צמצום נזקי הצפות ושיקולים סביבתיים) ושניים נוספים (זמינות סטטוטורית ושיקולים חברתיים). 
• עורכי הבדיקה, באופן משותף ומאוזן, נתנו הצעה לציונים לכל חלופה בכל קריטריון בסקאלה של 1-10, והם מוסכמים על מקבלי ההחלטות. למען הדוגמה נניח שקיימים שני צוותים של מקבלי החלטות ושכל צוות הציע משקולות שונים לקריטריונים- אשר ממלאים את דרישות המינימום למשקולות שהוצגו לעיל. נשווה את התעדוף שלהם בין החלופות. 

להלן נתוני הבסיס לפרוצדורת ה-MCA – הקריטריונים, הציונים והמשקולות.

הקריטריון	ציונים לקריטריונים		משקולות לקריטריונים
	חלופה A	חלופה B	צוות שקלול א'	צוות שקלול ב'
היקף ההשקעה	8	3	35%	25%
זמינות מימונית	8	3	15%	5%
תרומה למניעת נזקי הצפות	5	9	25%	20%
תרומות סביבתיות	2	8	15%	40%
זמינות סטטוטורית	7	4	10%	5%
שיקולים חברתיים	0	6	0%	5%
סה"כ			100%	100%

 

ההבדלים העיקריים בין החלופות הם: 

• החלופה הראשונה A  היא בהשקעה נמוכה יותר (ולכן הציון בקריטריון זה גבוה) וכן זו חלופה עם זמינות מימונית גבוהה (על כן גם בקריטריון זה הציון גבוה). 

מצד שני, חלופה A היא בעלת הפתרון לניהול הנגר וההשפעות הסביבתיות הפחות טובות. היא זמינה יותר מבחינה סטטוטורית, אבל השפעותיה החברתיות אפסיות. 

• לעומת זאת, בחלופה השנייהB : ההשקעה גבוהה (ציון  נמוך), זמינות מימונית נמוכה, איכות ניהול נגר גבוהה וכך גם התועלות הסביבתיות, פחות זמינה מבחינה סטטוטורית, אך תורמת חברתית לשכבות החלשות. 

בדוגמה זו, ברורים ההבדלים בין קבוצות מקבלי ההחלטה: צוות שקלול א' נותן העדפה מרכזית להיקף ההשקעות ולתרומה למניעת נזקי הצפות, העדפה מסוימת לזמינות מימונית, ואינם מתייחסים לנושא החברתי. לעומת זאת, צוות שקלול ב' נותנים העדפה גדולה להשפעות הסביבתיות שאינן נוגעות לניהול נגר, העדפה בינונית להיבטים הכלכליים ולאיכות הפתרון מבחינת ניהול נגר, ופחות חשיבות להיבטי זמינות.

 

נשווה עתה את הציונים המשוקללים (כלומר, הממוצע המשוקלל) בכל חלופה ולכל קבוצת מחליטים:

	ציון משוקלל A	ציון משוקלל B	חלופה מועדפת
צוות שקלול א'	6.25	5.35	A
צוות שקלול ב'	4.55	6.4	B

 

צוות שקלול א'- מעדיפים את חלופה A. צוות שקלול ב'-מעדיפים את חלופה B. 

כלומר, ניתן לראות בדוגמא קצרה זו שמשקולות שונים יכולים להביא למסדר העדפות שונה (כלומר, חלופה מובילה שונה), וזאת על אף מגבלות המינימום. לכן, יש חשיבות רבה לניהול תהליך שקוף ומעמיק, של ניסוח הקריטריונים והמשקלות, תוך שיתוף בעלי העניין באופן נרחב ככל האפשר.